No contexto estratégico atual, faz sentido prático exigir uma resolução conjunta do Congresso antes do presidente Barack Obama poder agir?
A crise precipitada por um ataque da Síria contra civis com armas químicas, em desafio da promessa do presidente Barack Obama de que haveria consequências para o regime se tal ataque ocorresse, oferece uma ocasião oportuna para esclarecer algumas das confusões que acrescidos nos últimos 50 anos em torno da questão da autoridade constitucional do presidente a usar a força armada.
As sementes desta confusão foram plantadas na década de 1960, quando o presidente Lyndon B. Johnson procurou e ganhou a aprovação esmagadora das duas casas do Congresso para a Resolução do Golfo de Tonkin que apoio aprofundar o envolvimento do governo no Vietnã. Johnson não procurou essa resolução por razões constitucionais, mas sim porque ele acreditava que o presidente Harry Truman tinha sido enganado, por motivos políticos práticos, quando ele contou com a Carta das Nações Unidas e a autoridade do Conselho de Segurança para enviar tropas para a força expedicionária da ONU na Coréia.
Como a intervenção dos EUA no Vietnã tornou-se mais controversa, o movimento anti-guerra e seus aliados arrependidos no Congresso que apoiaram a resolução tentaram viciar a sua autoridade legal, alegando que tinham sido enganados, e nunca tinha antecipado - apesar da clara, linguagem concreta do texto da resolução.
Isto foi dado a aprovação da história, a alegação, tão fielmente repetida em inúmeros livros e artigos, pois, que todo o incidente de Tonkin foi inventado pela administração Johnson, a fim de ganhar a aprovação para a resolução. Embora haja, posteriormente dúvidas sobre se o segundo ataque norte-vietnamita em um destróier dos EUA de fato ocorreu ou foi erroneamente relatado pelo comandante local (cujos homens erroneamente levou reverberações de sonar para um torpedo), não há dúvida - e nunca tem havido qualquer base para duvidar - que o primeiro ataque de fato ocorreu e que o presidente Johnson ficou tão assustado com isso como qualquer outra pessoa.
No entanto, esta deformação da história teve um efeito irônico: ele convenceu os presidentes e seus assessores que havia pouco a ser feito, buscando a autoridade do Congresso. Como o próprio Johnson disse, "Eu pensei que se fosse comigo na decolagem que estaria comigo até pousarmos. Esqueci que tinha pára-quedas."
"Jurisprudência" é a frase que advogados usam para descrever os precedentes judiciais que criam um corpo substancial de lei, em direito constitucional, esses precedentes são as bases para a discussão doutrinária. Mas também há argumentos doutrinários como a temas constitucionais que não são judiciais, ou seja, que não pode ser decidido pelos tribunais. Alguns exemplos de tais temas incluem os motivos para o impeachment, as bases admissíveis em que a rejeição de candidatos presidenciais podem ser feitas, a questão de saber se o Executivo pode comprar territórios para os Estados Unidos (como a compra da Louisiana) antes de uma apropriação do Congresso, e, é claro, os requisitos constitucionais, o executivo deve satisfazer a fim de ir a guerra. A diferença entre este tipo de jurisprudência e as opiniões recolhidas nos relatórios da Suprema Corte é que os precedentes são escritos na história - não em decisões judiciais.
Existe um amplo precedente na história recente - e como precedente, o mais recente, o mais autoritário - para apoiar a visão de que o presidente não precisa de uma resolução conjunta do Congresso, muito menos uma declaração de guerra, a fim de iniciar as hostilidades numa base constitucional válida. O resgate do Mayaguez (Ford), no Irã a tentativa de resgate de reféns (Carter), a invasão de Granada (Reagan), a intervenção no Líbano (Reagan), a invasão do Panamá (Bush), os ataques aéreos sobre a Sérvia (Clinton) , e os ataques de mísseis de cruzeiro sobre o Afeganistão e Sudão (Clinton), são exemplos recentes.
Além da jurisprudência presidencial, a história e o texto da Constituição apoiar a autoridade do presidente para tomar uma ação militar unilateral, no entanto, pode vir como uma surpresa para muitas pessoas. A Convenção Constitucional de 1787 retirou o poder de fazer guerra de ambos os artigos I e II, ou seja, do executivo e legislativo, dando ao presidente o poder de comandos, e o Congresso o poder de fornecer fundos para essas forças. O poder de declarar a guerra nunca foi considerado um pré-requisito para entrar em hostilidades, mas sim, como o Supremo Tribunal de Justiça observou, em 1800, em Bas v Tingy , uma questão de "aperfeiçoar" uma guerra de outra forma limitada e conferindo, assim, certos direitos sob a lei internacional . Isso explica por que a nossa primeira guerra - a chamada quase-guerra contra a França, na administração John Adams, quando muitos autores constitucionais estavam vivos - não foi precedida de uma declaração de guerra. Nem, aliás, foi a expedição do presidente Thomas Jefferson contra os piratas bárbaros, que também contou com autoridade legal.
Talvez os argumentos mais importantes nesta área não são doutrinários, histórico ou textual, mas prudencial. No contexto estratégico atual, faz sentido prático exigir uma resolução conjunta do Congresso antes do presidente poder agir? Por exemplo, com relação a dissuasão ampliada - o voto para tratar um ataque a nossos aliados como um ataque contra nós mesmos - Eu acho que a resposta é claramente não. Um tratado - que deve ganhar o consentimento do Senado - seria suficiente (como fez na Coréia). Como sobre o resgate de cidadãos americanos quando a força é necessária? Mais uma vez, o meu sentimento não é: que os estatutos que prestam esses recursos, e as audiências extensas sobre estas contingências que antecedem a aprovação dessas leis pelo Congresso, são suficientes.(Isto está de acordo com o precedente Adams, a propósito, que usou três atos do Congresso que fundos apropriados como base para prosseguir a guerra.) Que tal um ataque a uma capacidade nuclear nascente procurado por um estado hostil? Este é mais duvidoso, mas eu estaria inclinado a concluir que o Congresso, que se apropriou dos fundos , depois de extensas audiências ao longo de vários anos, para "arrasa-bunkers" munições dificilmente poderia alegar ter sido surpreendido quando essas armas foram utilizadas nos mesmos contextos discutidos no momento do processo de autorização e dotações.
Estes exemplos têm em comum uma certa urgência e a necessária descrição. Quando houver tempo, os prudenciais cálculos mudam. Pouco se perde e muito se ganha um debate parlamentar fresco sobre a Síria, onde não há boas opções táticas que seriam prejudicadas por esse debate, e onde o público ainda tem de ser convencido de que a administração tem boas razões para sua decisão.
A Situação do presidente Barack Obama, em alguns aspectos se assemelha ao do presidente George HW Bush na corrida até a primeira Guerra do Golfo. Anulando seu conselheiro de segurança nacional, Bush foi ao Congresso para uma resolução conjunta autorizando a invasão do Iraque pelos EUA. Foi uma aposta ousada que o presidente tinha anunciando e ele acreditava que ele tinha a autoridade para proceder em qualquer caso. Essa tática ganhou o dia, com a consequência de que - embora a vitória no Senado era apertada - havia eventualmente amplo apoio público. No sábado, o presidente tomou uma posição mais ou menos semelhante, dizendo: "enquanto eu acredito que eu tenho autoridade para levar a cabo esta ação militar, sem autorização do Congresso específico, eu sei que o país será mais forte se fizer este curso, e nossas ações serão ainda mais eficaz. "
Quanto a saber se o presidente está correto em sua avaliação , que não se trata de uma questão constitucional, nem precisa de autorização do Congresso, eu ainda estou tão indeciso. Os argumentos constitucionais para a intervenção presidencial na Síria, ausente ou um endosso do Conselho do Atlântico Norte ou talvez uma votação pelos membros da Liga Árabe (para cuja segurança Congresso prestou assistência militar extenso), são mais fracos do que alguns precedentes recentes. Em qualquer caso, eu duvido que importe agora. É muito pouco provável que o presidente vai usar a força em face de uma rejeição explícita do Congresso do seu pedido de autorização para usar a força. Ele cuidadosamente anunciou no sábado que tinha "decidido que os Estados Unidos devem tomar uma ação militar contra alvos do regime sírio" - não que ele vai.
Mas os pontos realmente importantes são o presidente ser visto como seguir a lei e que nós tentamos reformar a lei para refletir o contexto estratégico de mudança. No que diz respeito ao primeiro desses imperativos, eu não acredito que a posição do presidente vai criar jurisprudência que comprometa os poderes do executivo mais do que as ações dos presidentes que relataram ao Congresso "de acordo com" em vez de "em conformidade com o" a Resolução War Powers que justamente acreditamos ser inconstitucional.
Com relação ao segundo imperativo, devemos reconhecer que as guerras do século 21 contra o terror são ainda fundamentalmente guerras , tanto quanto o Estado de Direito. Estas guerras serão travadas em três domínios: as campanhas contra terroristas globais de rede, como a Al Qaeda e seus aliados e associados, a tentativa de impedir, e onde isso não for possível a fim de mitigar os efeitos das catástrofes civis, incluindo genocídio, limpeza étnica, e o assassinato em massa de cidadãos de seus próprios estados, e na luta para impedir a proliferação de armas de destruição em massa com o objetivo de forçar ao invés da dissuasão. Presidente Obama reconheceu estas três arenas quando ele se referiu neste sábado para as implicações dessa crise para "os governos que escolheram construir armas nucleares ...aos terroristas que espalharam armas biológicas ... e exércitos que realizam genocídio".
Na Síria, todos esses três arenas estão em jogo. E na Síria - como é o caso em geral - o progresso em uma arena muitas vezes significa um agravamento da situação em outro. Esta é a condição trágica das guerras do século 21. Pode ser que um debate nacional nos permitirá apreciar essa complexidade.
BY PHILIP BOBBITT - Foreign Policy
Tradução Livre e adaptada